Skip Navigation Links
FORSIDE
OM VIRKSOMHEDEN
REFERENCER
KONTAKT
 

Konkurrenceudsætning af ambulancekørsel er en fiasko

Resumé

Ambulancekørsel skal enten udføres af regionerne selv eller udbydes til private leverandører. Regionerne kan derfor ikke som tidligere tildele den dominerende operatør Falck opgaven uden udbud.

 

De udbud, der har fundet sted siden 2008, har ikke ændret konkurrenceforholdene på markedet for ambulancekørsel nævneværdigt. Falck har fx den samme dominans på ambulancemarkedet som før udbuddene blev iværksat, og der er kun kommet en mindre privat operatør til i Region Midtjylland. Hvad værre er: Rigsrevisionen vurderer, at der fortsat er et potentiale for at minimere omkostningerne til den præhospitale indsats fx ved brug af kontrolbud og driftsoptimering[1], og Region Sjælland indikerer, at konkurrenceudsætningen ikke har medført lavere priser[2]. Konkurrenceudsætning af ambulancekørsel for mere end 2 mia. om året er tilsyneladende en fiasko.

 

Regionerne tilrettelægger udbuddene af ambulancekørsel forskelligt, men benytter sig i varierende omfang af en række konkurrencefremmende instrumenter. Det er fx vertikal opsplitning af ambulanceberedskabet i kørselsopgaver og i vagtcentralopgaver, hjemtagning af vagtcentralopgaverne, herunder disponering af køretøjerne, afgivelse af kontroltilbud, sikring af åben og ikke diskriminerende adgang til markedsdata for alle tilbudsgivere, opdeling af regionerne i mindre kørselsområder, fjernelse af regulatoriske adgangsbarrierer og sikring af åbne og ikke-diskriminerende konkurrencevilkår i øvrigt; men erfaringerne fra de afholdte udbud tyder på, at disse tiltag ikke er tilstrækkelige, hvis konkurrencen på ambulancemarkedet skal kickstartes.

 

Efter min vurdering kan det kun ske ved at indføre et nyt og supplerende tildelingskriterium i form af konkurrencefremme, hvor der lægges vægt på, at der er tale om nye udbydere, der reducerer markedskoncentrationen, opererer på transparente og ikke-diskriminerende konkurrencevilkår og i øvrigt bidrager til at fremme konkurrencen. Kriteriet kan fx vægtes med 20 %. Tilbuddene vil herefter typisk kunne vurderes ud fra fire tildelingskriterier fx vægtet efter økonomi 20 %, kvalitet 35 %, leveringssikkerhed 25 % og konkurrencefremme 20 %. Et sådant fjerde tildelingskriterium blev fx anvendt i forbindelse med udbuddet af DTTV (digital terrestrisk TV), hvor Boxer kom ind som ny udbyder.

 

Hvis alle udbudsanstrengelser og -omkostninger ikke skal forspildes, og hvis regionernes ønske om konkurrenceudsætning med bedre service og kvalitet til lavere priser er alvorlig ment, så må udbudsbetingelserne redesignes. Det kan nås endnu.

 

Virksomhederne

Der findes aktuelt 6 ambulanceoperatører i Danmark. Det er Falck A/S, Responce A/S, Samsø Redningskorps og Københavns, Roskilde og Frederiksberg brandvæsner. Herudover findes et lokalt beredskab på Ærø.

I Region Nordjylland og Region Syddanmark har Falck monopol på ambulancekørslen. I Region Hovedstaden og i Region Sjælland står de tre kommunale brandvæsener for ambulancekørslen i henholdsvis København, Frederiksberg og Køge, Solrød og Greve kommuner, mens Falck står for den resterende del af ambulancekørslen i Østdanmark. I Region Midtjylland står Falck for ambulancekørslen i hele regionen bortset fra kørslen i det østjyske område (Responce) og på Samsø (Samsø Redningskorps). Kørslen på Samsø og det lokale beredskab på Ærø sker i øvrigt i et tæt samarbejde med Falck.

Bortset fra Responce A/S, der kom til ved udbuddet af ambulancekørslen i Region Midtjylland i 2008, er der ikke sket ændringer i markedssituationen i årtier, hverken hvad angår antallet af virksomheder eller markedsandele. Det skønnes, at Falck har en markedsandel på 85 % [3]. Falck har således fortsat en stærkt dominerende stilling på det danske marked for ambulancekørsel.

En række potentielle konkurrenter har givet sig til kende i forbindelse med afholdte udbud. Det er det finske 9lives, amerikanske Global Medical og SOS International. Det er ikke hidtil lykkedes nogen af dem at få del i markedet. Det tyske ambulancefirma Gard og det svenske Ulfab, er i dag overtaget af Falck og dermed ikke længere konkurrenter.

Konkurrencesituationen i regionerne lige nu

Ud fra de oplysninger der findes på nettet, herunder på beredskabsinfo.dk, ser den aktuelle markedssituation i de 5 regioner ultimo juli 2014 sådan ud:

Falcks monopol i Region Nordjylland fortsætter til 2020

Falck har hidtil stået for ambulancekørslen i Region Nordjylland. Sådan vil det også være efter at regionen i maj 2014 efter udbud tildelte Falck ambulancekørslen i hele regionen frem til 2020.

Ved udbuddet blev der stillet krav om bud på 4 forskellige serviceniveauer i 8 forskellige områder, i alt 32 forskellige bud. Der kom ikke bud fra andre end Falck, selv om det finske 9lives, amerikanske Global Medical, Responce og nordiske SOS Ambulance havde tilkendegivet interesse.

Fraværet af bydere skyldtes formentlig den detaljerede udbudsform, Falcks forudgående kendskab til markedet, Falcks first mover fordele i form af eksisterende mandskab og materiel samt øvrige adgangsbarrierer. Skal udbud i fremtiden skabe reel konkurrence på ambulancemarkedet, bliver det derfor vigtigt at tilrettelægge udbuddene på en anden måde i 2020.

Uændrede konkurrenceforhold i Region Midtjylland frem til 2020

Falck har siden 2008 stået for ambulancekørslen i Region Midtjylland bortset fra det østjyske område (Responce) og på Samsø (Samsø Redningskorps).

I forbindelse med det seneste udbud modtog Region Midtjylland ultimo 2013 i alt 4 bud fra henholdsvis Falck, Responce, Samsø Redningskorps og SOS Ambulance. Tilbuddene blev vurderet ud fra tre kriterier vægtet efter økonomi 40 pct., kvalitet 35 pct. og leveringssikkerhed 25 pct.

Samsø Redningskorps fik tildelt sit eksisterende område på Samsø, Responce fik tildelt sit eksisterende kørselsområde i Østjylland fra Galten i nord og Nr. Snede i vest til Juelsminde, og Falck fik tildelt sine eksisterende områder i resten af regionen. Konkurrenceudsætningen medførte således ingen ændringer eller tilkomst af nye operatører, idet SOS Ambulance A/S ikke fik tildelt områder. Regionen udbød ambulancekørslen i 5 optageområder og på en sådan måde, at ingen operatør kunne prækvalificeres og byde på mere end 4 af de 5 områder.

Forinden udbuddet af ambulancekørslen i Region Midtjylland blev det tyske ambulancefirma Gard opkøbt af Falck A/S i 2013. Responce A/S var på overtagelsestidspunktet datterselskab af Gard. Formelt blev konkurrenceforholdet mellem Falck og Responce A/S bevaret ved, at Responce A/S blev udskilt fra Gard ved et management buy-out. Men Gard er ikke længere konkurrent til Falck, og Responce har ikke længere Gard i ryggen. Det er derfor ikke overraskende, når der ikke længere er tegn på, at Falck og Responce optræder som aktive konkurrenter. Responce undlod fx at byde på ambulancekørslen i Nordjylland, hvor Falck endte som eneste byder, og Falck undlod at byde på Responces ambulancekørsel i det østjyske område.

Falcks eliminering af konkurrenten Gard i 2013 forud for udbuddene i 2013 i Region Midtjylland har et fortilfælde, idet Falck i 2008 umiddelbart før et udbud i Region Hovedstaden og Region Midtjylland opkøbte og eliminerede den svenske konkurrent Ulfab.

Håb om konkurrence i Region Syddanmark efter 1. september 2015

Falck står i øjeblikket for al akut ambulancekørsel i regionen, men regionen håber, at det igangværende udbud fører til, at der kommer nye operatører, der kan skærpe konkurrencen.

Region Syddanmark har i april 2014 udbudt ambulancekørslen i regionen. Region Syddanmark har delt udbuddet op i fire geografiske områder svarende til dækningsområderne for Odense Universitetshospital, Sygehus Lillebælt, Sydvestjysk Sygehus og Sygehus Sønderjylland. Serviceniveauet i form af responstider fastsættes uændret. I forbindelse med udbuddet hjemtager regionen vagtcentralen, fordi det vurderes at skade konkurrencen, når det er en bestemt operatør - i dette tilfælde Falck -, som står for disponeringen af ambulancer og akutlægebiler på AMK-vagtcentralen i Odense. Der bliver tale om 10-årige kontrakter fra til 1. september 2015 med mulighed for at afslutte kontrakterne efter 5 år. Der har forud for udbuddet været en teknisk dialog med 5 interesserede operatører. Tildeling forventes at ske i løbet af august 2014.

Region Hovedstaden afgiver kontrolbud ved udbuddet af ambulancekørslen 2016-22

Københavns Brandvæsen og Frederiksberg Brandvæsen står i øjeblikket for akut ambulancekørsel i København og Frederiksberg kommuner, mens Falck står for kørslen i den øvrige del af hovedstadsområdet.

I juli 2014 blev opgaven med at levere 47 ambulanceberedskaber i Region Hovedstaden fra 2016 og 6 år frem til 2022 sendt i udbud. Der er tale om opgaver med en samlet værdi på ca. 400 mio. kr. om året. Udbuddet er opdelt i seks delaftaler, og hver tilbudsgiver kan maksimalt få tildelt fire delaftaler. Udbuddet ventes at blive afgjort i december 2014, hvorefter de nye kontrakter træder i kraft i februar 2016. Region Hovedstaden afgiver kontrolbud og vil sende en rammeaftale om indkøb af køretøjer i udbud i 3. kvartal 2014 for at holde muligheden for hel eller delvis hjemtagning af kørslen åben, hvis det viser sig at være den bedste og billigste løsning. Københavns og Frederiksberg kommunale brandvæsner må kun byde på ambulancekørslen i henholdsvis Københavns kommune og Frederiksberg kommune med tilgrænsende områder.

Deler Falck og Roskilde Kommunale Brandvæsen ambulancekørslen efter 2016 efter de gamle amtsgrænser i Region Sjælland?

Ambulancekørslen i Region Sjælland er hidtil blevet udført af Roskilde Kommunale Brandvæsen i det gamle Roskilde amts område og af Falck i den øvrige del af regionen, nemlig det gamle Vestsjællands amt og det gamle Storstrøms amt.

Men efter udbuddet af kørslen i Roskilde og Lejre overgik denne del af kørslen til Falck frem til 2016. Falck står herefter for al ambulancekørsel i regionen frem til 1. januar 2016, med undtagelse af Solrød, Greve og Køge kommuner, hvor Roskilde Brandvæsen har opgaven indtil 1. januar 2015. Det ventes, at kontrakten med Roskilde Brandvæsen i disse tre kommuner herefter forlænges til 1. januar 2016, så den kan udbydes sammen med den øvrige kørsel i regionen efter 2016.

I øjeblikket er Region Sjælland i færd med at tilrettelægge udbud af ambulancekørslen i regionen fra 1. januar 2016. Udbudsprocessen ventes afsluttet i 2014, så kontraktindgåelse kan ske primo 2015.

Region Sjælland har valgt at opdele regionen i tre udbudsområder svarende til de tre gamle amter, Roskilde amt, Vestsjællands amt og Storstrøms amt. Det betyder på den ene side, at Roskilde Brandvæsen får mulighed for at byde på kørslen i det gamle Roskilde amt, men på den anden side at optageområderne bliver uhensigtsmæssige i forhold til den samlede sygehusstruktur i regionen.

Der åbnes for afgivelse af kontroltilbud, men for at kontroltilbud kan skabe reel konkurrence er det væsentligt, at regionen – om nødvendigt - selv kan gå ind og hjemtage dele af kørselsopgaverne eller vagtcentralopgaven inklusive disponeringen af den tildelte hjælp. De kommende kontrakter vil blive gældende fra 2016 – 20.

Det vil næppe være en større overraskelse, hvis alt bliver ved det gamle, således at Roskilde Brandvæsen fortsætter med ambulancekørslen i det gamle Roskilde amt og Falck fortsætter i den øvrige del af regionen.

Konkurrenceudsætning af ambulancekørsel uden effekt

Konkurrenceudsætning af ambulancekørsel har siden 2008 kun fremkaldt ’en ny operatør, nemlig Responce i det østjyske område. Men med Falcks overtagelse af Responces tidligere tyske moderselskab Gard i 2013 tyder alt på, at Responce ikke længere er aktiv konkurrent til Falck. Falcks monopollignende position på markedet er reelt uændret.

Det er vanskeligt at vurdere, om den potentielle konkurrence har ført til lavere priser og forbedret servicen for ambulancekørslen. Det skyldes, at kravene til ambulanceberedskabet er øget med ekstra omkostninger til følge, at der er afholdt betydelige omkostninger til gennemførelse af udbuddene, at organiseringen af ambulancekørslen er ændret, og at der ikke foreligger pålidelige undersøgelser om effektivitetsudviklingen og udviklingen i de reale priser og lønninger på ambulanceområdet. Men Rigsrevisionen vurderer, at der er et potentiale for lavere omkostninger, og Region Sjælland vurderer, at konkurrenceudsætning ikke har medført lavere priser. I betragtning af ambulanceområdets store betydning er der brug for mere grundige analyser af konkurrence- og effektivitetsforholdene på området.

Konkurrenceudsætning af ambulancemarkedet er vanskelig og kræver tålmodighed, fordi der er tale om et rodfæstet monopollignende marked. Det er derfor vigtigt at designe udbudsprocesserne, så de fremmer reel konkurrence. De kommende udbud i Region Syddanmark og i Region Hovedstaden indeholder nye og spændende elementer i form af vertikal separation i kørselsopgaver og vagtcentralopgaver inklusive disponering af tildelt hjælp (Region Syddanmark) og i form af kontrolbud med mulighed for hjemtagning af dele af opgaverne (Region Syddanmark og Region Hovedstaden).

Men det er også vigtigt forud for udbuddene at regionerne foretager aktiv marketsounding for at sikre, at der er interesserede bydere. Det er ligeledes vigtigt gennem udbudsvilkårene at sikre åbne og ikke diskriminerende konkurrencevilkår for alle tilbudsgivere, herunder åben og lige adgang til markedsdata, at foretage vertikal opsplitning af ambulanceberedskabet i kørselsopgaver og i vagtcentralopgaver, at afgive kontrolbud med reel mulighed for hjemtagning af kørselsopgaverne, at hjemtage vagtcentralopgaverne, herunder disponering af køretøjerne, at opdele regionerne i kørselsområder, der muliggør, at nye og mindre udbydere kan byde og at fjerne eventuelle regulatoriske adgangsbarrierer. De kommende udbud indeholder de fleste af disse elementer.

Men efter min vurdering er det ikke tilstrækkeligt til at opnå velfungerende konkurrence om ambulancemarkedet. Efter min vurdering kan det kun ske ved også at indføre et nyt og supplerende tildelingskriterium i form af konkurrencefremme, hvor der lægges vægt på, om der er tale om nye udbydere, der reducerer markedskoncentrationen, opererer på transparente og ikke-diskriminerende konkurrencevilkår og i øvrigt bidrager til konkurrencefremme. Kriteriet kan fx vægtes med 20 %. Tilbuddene vil herefter typisk blive vurderet ud fra fire tildelingskriterier fx vægtet efter økonomi 20 %, kvalitet 35 %, leveringssikkerhed 25 % og konkurrencefremme 20 %. Et sådant tildelingskriterium blev fx anvendt i forbindelse med udbuddet af DTTV (digital terrestrisk TV), hvor Boxer kom ind som ny udbyder.

 

Hvis alle udbudsanstrengelser og -omkostninger ikke skal forspildes, og hvis regionernes ønske om konkurrenceudsætning er reelt, så må udbudsbetingelserne redesignes. Det kan nås endnu.

 

Niels Rytter

Konkurrenceraadgivning.dk

Solsortvej 7 2000 Frederiksberg

Tel 2219 8653

www.konkurrenceraadgivning.dk



[1] Rigsrevisionens beretning nr. 7/2013 om regionernes præhospitale indsats.

[2] Notat fra Region Sjælland af 22. januar 2014 om Konkurrencesituationen ved det kommende ambulanceudbud.

[3] Rigsrevisionen skriver følgende om markedets størrelse: ”Regionerne bruger samlet set 2,1 mia. kr. årligt på indsatsen, Derudover er der blevet tildelt statslig puljemidler til at styrke indsatsen i geografiske yderområder, hvor hjælpen kan være lang tid om at nå frem.”

 
Konkurrenceraadgivning.dk v. Niels Rytter - Tlf.: (+45) 22 19 86 53