Skip Navigation Links
FORSIDE
OM VIRKSOMHEDEN
REFERENCER
KONTAKT
 

Reform af konkurrencereguleringen af offentlige og offentligt regulerede erhvervsaktiviteter

Resumé

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (KFST) ventes i løbet af april måned at offentliggøre en analyse, der ”belyser omfanget og karakteren af offentlige myndigheders aktiviteter på markeder, hvor der både er offentlige og private aktører, herunder påvirkningen af konkurrencen”.

 

Der findes en myriade af regler, der regulerer privates muligheder for at konkurrere, ligesom der findes et utal af myndigheder, der skal håndhæve og sanktionere reglerne. Der findes også flere tilsyns- og ankeorganer, som skal påse, at reglerne håndhæves og sanktioneres korrekt. Denne komplekse regulerings- og myndighedsstruktur kan bedst karakteriseres ved en Bermuda-trekant, hvor alle problemer tenderer mod at forsvinde eller blive uløste. Der er tale om en vækstdræber, der svækker konkurrencen og medfører tab af velfærd.

 

Mange eksempler på, at det offentliges aktiviteter begrænser de privates muligheder for at konkurrere, viser et akut behov for at forbedre de privates konkurrencemuligheder. Men det kræver en grundlæggende konkurrencereguleringsreform. Her bringes nogle forslag til initiativer, der kan indgå i en sådan reform.

Analyse af offentlige erhvervsaktiviteter, der påvirker privates muligheder for at konkurrere

Det er en udbredt opfattelse, at det offentliges aktiviteter og offentlig regulering begrænser de privates muligheder for at konkurrere på et marked. KFST´s kommende analyse af omfanget og karakteren af offentlige myndigheders aktiviteter på markeder, hvor der både er offentlige og private aktører, herunder påvirkningen af konkurrencen, ventes derfor med spænding. 

 

Det skorter ellers ikke på regulering af den offentlige sektors aktiviteter i grænsefladen mellem offentlige og private ydelser. Reguleringen kan illustreres ved trekantens tre hjørnestene.

 

Trekantens ene hjørnesten er konkurrence-, statsstøtte og udbudsreglerne. De vigtigste regler findes i konkurrencelovens § 2 om offentlig konkurrencebegrænsende regulering, i § 11a om konkurrenceforvridende statsstøtte, i artikel 106 i TEUF om offentlig virksomhed, der er tildelt særlige rettigheder, og virksomheder, der udfører opgaver af almen økonomisk interesse, og i artikel 107 i TEUF om forbud mod statsstøtte. KFST´s og EU myndighedernes håndhævelsesindsats på disse områder er beskeden og sanktioner i tilfælde af overtrædelser nærmest fraværende.

 

Udbudsreglerne er også en del af denne hjørnesten. Trods megen fokus på øget konkurrenceudsætning i form af udbud af offentlige opgaver er den procentvise andel af udbudsegnede opgaver, der sendes i udbud hos private, kun steget fra 24,1 til 25,6 pct. i perioden 2009 til 2014. Denne beskedne stigning skal sammenholdes med omfattende reguleringsinitiativer og meget betydelige reguleringsomkostninger for både virksomheder og myndigheder. Dermed kan udbudsreguleringen betegnes som noget nær en fiasko. Den spritnye udbudslov vil næppe få det offentlige til i væsentlig øget omfang at konkurrenceudsætte flere opgaver end hidtil.

 

Trekantens anden hjørnesten er en myriade af sektorspecifikke konkurrenceregler, der fx findes i reguleringen af transportområderne, sundhedsområderne, undervisningsområderne og forsyningsområderne (el, gas, vand, affald og varme). Reglerne forbyder typisk krydssubsidiering og sigter mod at fremme effektiviteten og transparensen fx i form af regnskabsregler. Men sektorspecifikke konkurrenceregler kan også være konkurrencebegrænsende som fx inden for taxierhvervet, apotekersystemet og på sundhedsområdet. Når der klages over overtrædelser af sektorspecifikke konkurrenceregler, så håndhæver de sektorspecifikke myndigheder ikke reglerne effektivt og sanktionering af overtrædelser finder stort set aldrig sted.

 

Trekantens tredje hjørnesten er de offentlige tilsynsmyndigheders (statsforvaltningens, rigsrevisionens og forvaltningsmyndighedernes) kontrol med de sektorspecifikke konkurrenceregler, herunder kommunalfuldmagtsreglerne, og de respektive myndigheders egne tilsyn med reglerne om god forvaltningsskik og transparens.

 

Selv om kommunalfuldmagten ikke giver kommunerne adgang til at udøve erhvervsvirksomhed uden specifik lovhjemmel, så fortolkes kommunalfuldmagten alligevel således, at fx kommunale og fælleskommunale virksomheders overskydende kapacitet – endog undertiden med offentlig støtte - kan sælges på markedet. Det indebærer, at mange private virksomheder må se deres muligheder for at konkurrere blive elimineret eller begrænset. Og ingen af tilsynsreglerne er i tilfælde af overtrædelser af de sektorspecifikke konkurrenceregler, herunder kommunalfuldmagten, belagt med sanktioner i form af bødestraffe.

Bermuda-trekanten – en vækstdræber

Disse tre hjørnestene udgør i relation til reguleringen af grænsefladen mellem offentlig og private ydelser den velkendte Bermuda-trekant. Skulle en privat virksomhed alligevel finde på at klage over at få sine muligheder for at konkurrere på markedet begrænset af en offentlig eller en offentligt reguleret erhvervsaktivitet, ender klagen i Bermuda-trekanten, hvor alt som bekendt forsvinder sporløst.

 

Mangel på håndhævelse og fravær af sanktioner i tilfælde af overtrædelser resulterer undertiden i anarkiske tilstande (fx Banedanmark) og fører til offentlig erhvervsimperialisme (fx Østkraft), der begrænser privates muligheder for at konkurrere på markedet.

 

Det offentliges mangel på vilje til at konkurrenceudsætte offentlige aktiviteter, ineffektiv konkurrenceregulering, regel- og myndighedskollision og fravær af effektiv håndhævelse og sanktionering af konkurrencereguleringen af de offentlige og offentligt regulerede erhvervsaktiviteter m.m. hindrer velfungerende konkurrence i grænsefladen mellem offentlige og private erhvervsaktiviteter og reducerer den samfundsøkonomiske effektivitet med vækst- og velfærdstab i milliardklassen til følge. 

Brug for handling nu

At der er brug for handling viser følgende eksempler. Banedanmark har ulovligt boykottet og udelukket en mindre entreprenør RavnBane, der nu står over for at måtte lukke. Etablering af offentligt støttede relokationsaktiviteter udkonkurrerer private relokationsfirmaer, der ikke modtager offentlig støtte. Østkraft nedgraver tabsgivende fiberkabler på Bornholm i konkurrence med private operatører uden udbud og uden at give mulighed for samgravning. Transportministeriet/DSB hindrer udbud af togtrafik uagtet private kan gøre det billigere. DSB tilbød underskudsgivende priser i forbindelse med udbud af Kystbanen og indlemmede efterfølgende kørslen som social kørsel under DSB uden udbud. København og Frederiksberg tilbyder bycykler med ca. 80 mio. kr. i statsstøtte uden reelt at have forsøgt at dække behovet på anden måde af andre private operatører på markedsmæssige vilkår. Ringkøbing Skjern Kommune yder støtte til et elforsyningsselskabs udbygning af fibernet i konkurrence med private, der allerede opererer på markedsmæssige vilkår og kan tilbyde samme båndbredder. Kommunalt ejede havne forsøger med konkurrencebegrænsende midler at fortrænge konkurrerende havnevirksomheder. DSB´s togrute mellem København og Ystad påfører i kraft af statsstøtte den private busrute, Gråhundbus, på samme strækning konkurrenceforvridning uden udbud. GråhundBus har klaget til Kommissionen over den konkurrenceforvridende statsstøtte, men efter 13 år er sagen endnu ikke afklaret. Eldistributionsmonopoler favoriserer deres koncernforbundne konkurrenceudsatte aktiviteter til skade for privates muligheder for at konkurrere. Det offentlige driver i flere tilfælde motionscentre, golfbaner, rygestopklinikker, CSR-rådgivning, parterapi, psykologhjælp, hønsehold og tilsvarende offentlige aktiviteter i konkurrence med private virksomheder uden udbud og ofte med offentlig støtte. Der kan nævnes mange, mange flere eksempler, men det afgørende er, at ingen i Bermuda-trekanten gør noget effektivt for at løse problemerne.

 

Der er derfor brug for mere konkurrence og mere marked, og der er brug for en stærkere regulering af den offentlige sektors aktiviteter i grænsefladen mellem offentlige og private ydelser, så de privates muligheder for at konkurrere ikke skades. Det kalder på en ændring af det offentliges konkurrenceadfærd og en gennemgribende reform af konkurrencereguleringen.

Hvor der er en vilje, er der en vej. Næste skridt

Hvad kan og skal der så gøres. Der er brug for mange initiativer, men som eksempler på de vigtigste skal nævnes følgende.

 

De sektorspecifikke konkurrenceregler, herunder håndhævelsen af kommunalfuldmagten, kan med fordel samles ét sted, nemlig hos konkurrencemyndigheden. Kommunalfuldmagten ændres således, at offentlig erhvervsvirksomhed kun kan iværksættes med specifik lovhjemmel eller efter forhåndsgodkendelse af konkurrencemyndigheden. Der er brug for at efterse og totalsanere de konkurrencespecifikke konkurrenceregler. Det er nødvendigt at indføre krav om en forudsigelig, forståelig, transparent, effektiv og konsekvent håndhævelse af samtlige konkurrenceregler. Det er nødvendigt at indføre sanktioner i form af bødestraffe for førstegangsovertrædelser af alle konkurrenceregler, herunder de sektorspecifikke konkurrenceregler og kommunalfuldmagten, både i forhold de involverede offentlige og offentligt regulerede virksomheder og de ansvarlige myndighedspersoner. Der er brug for større retssikkerhed på området. Forholdet mellem konkurrencelovens § 2 og de sektorspecifikke konkurrenceregler bør omgående afklares og præciseres. Der er behov for, at alle unødvendige regler og alt administrativt bøvl med relation til konkurrencereguleringen mellem private og offentlige erhvervsaktiviteter fjernes. Der er brug for at sætte skub i at liberalisere reguleringen af de konkurrencebeskyttede erhverv, og at øge privatiseringen af offentlige erhvervsvirksomheder. Der er behov for udbud af langt flere offentlige erhvervsaktiviteter (In house aktiviteter). Der er behov for at erstatte politisk udpegede medlemmer af bestyrelserne i offentlige selskaber med personer, der repræsenterer relevante kvalifikationer og kompetencer. Det er nødvendigt at kræve, at offentlige forsyningsmonopoler frasælger deres konkurrenceudsatte koncernforbundne erhvervsaktiviteter. Kort sagt: Der er brug for en reform af konkurrencereguleringen af offentlige og offentligt regulerede erhvervsaktiviteter, der skader de privates muligheder for at konkurrere.

 

Nu venter vi så i spænding på KFST´s rapport, som næppe vil indeholde forslag til en mere grundlæggende konkurrencereguleringsreform, kun vil indeholde en ad hoc analyse af nogle af de samspilsproblemer, der opstår i kølvandet på de omfattende offentlige og offentligt regulerede erhvervsaktiviteter, næppe vil foreslå en mere effektiv håndhævelse eller stærkere sanktioner, og næppe heller vil pege på andre væsentlige problemer. For det ligger jo alt sammen - som sædvanlig - uden for kommissoriet.

 

 

Konkurrenceraadgivning.dk, marts 2016

Niels Rytter

(Hvis du ikke ønsker nyhedsbrevet, kan det afmeldes på www.konkurrenceraadgivning.dk)

 
Konkurrenceraadgivning.dk v. Niels Rytter - Tlf.: (+45) 22 19 86 53